Thứ Năm, Ngày 21/01/2021
Tìm kiếm nhanh: 

Thống kê truy cập

Số lượt truy cập: 8.534.024
Tổng số Thành viên: 29
Số người đang xem:  24

Bàn về cơ sở hiến định của Kiểm toán Nhà nước

Đăng ngày: 02/08/2012 11:30
Theo nguoibaovequyenloi.com

Bàn về cơ sở hiến định của Kiểm toán Nhà nước

Lịch sử kiểm toán thế giới đã có từ trăm năm nay, nhưng quá trình hình thành và phát triển của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam mới vẻn vẹn hơn 10 năm. Tuy còn non trẻ như vậy nhưng Kiểm toán Nhà nước (KTNN) đã khẳng định vai trò của một công cụ quản lý hữu hiệu, có nhiều đóng góp vào việc làm minh bạch các hoạt động kinh tế nhà nước, từng bước xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường nước ta.

Trên cơ sở các quy định của pháp luật hiện hành, KTNN đã và đang làm tròn nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, vấn đề đang đặt ra hiện nay là cần hoàn thiện cơ sở pháp lý - một trong những bảo đảm quan trọng để phát huy hơn nữa hiệu quả của hoạt động KTNN. Nghiên cứu những vấn đề đặt ra đó, đồng thời, sẽ góp phần không nhỏ vào việc thực hiện yêu cầu Khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) phù hợp với tình hình mới. Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền.

Địa vị pháp lý của KTNN theo quy định của Luật KTNN năm 2005

Theo quy định tại mục 1 Chương II của Luật KTNN năm 2005 thì “Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” (Điều 13).

Nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN cũng đã được quy định cụ thể. Đáng chú ý là những quy định bảo đảm vai trò quan trọng và tính độc lập của KTNN như: quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm và báo cáo với QH, Chính phủ trước khi thực hiện; tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán hàng năm và thực hiện nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu của QH, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; trình ý kiến để QH xem xét quyết định dự toán ngân sách nhà nước (NSNN), quyết định phân bổ ngân sách Trung ương và yêu cầu đơn vị kiểm toán và tổ chức, cá nhân liên quan..., yêu cầu đơn vị được kiểm toán thực hiện các kết luận, kiến nghị của KTNN...; kiến nghị QH và các cơ quan thẩm quyền khác sửa đổi, bổ sung các cơ chế, chính sách và pháp luật phù hợp.

Tại Điều 17 của Luật KTNN cũng quy định: “Tổng KTNN là người đứng đầu KTNN, chịu trách nhiệm về tổ chức và hoạt động của KTNN trước pháp luật, QH, UBTVQH và Chính phủ”.

“Tổng KTNN do QH bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của UBTVQH sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ”.

“Lãnh đạo và chỉ đạo KTNN thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định, trình bày báo cáo kiểm toán NSNN trước QH; quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp cụ thể để tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động kiểm toán nhà nước; chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền của cán bộ, công chức, viên chức thuộc KTNN; thực hiện các biện pháp nhằm bảo đảm tính độc lập trong hoạt động KTNN” (Điều 18).

Yêu cầu khách quan phải xác định cơ sở hiến định của KTNN

Yêu cầu khách quan phải xác định cơ sở hiến định của KTNN xuất phát từ vai trò, chức năng của KTNN và từ yêu cầu độc lập trong tổ chức và hoạt động của KTNN.

Trước hết, cần khẳng định rằng KTNN có vai trò rất quan trọng trong việc bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước. Với vai trò là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước, KTNN chịu trách nhiệm góp phần bảo đảm tính minh bạch (nhất là minh bạch tài chính) trong hoạt động của Nhà nước. Các chức năng của KTNN kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đều phục vụ cho mục đích này nhằm phát huy vai trò của KTNN trong việc “theo dõi đường đi và hiệu quả của đồng tiền ngân sách”.

Từ quy định KTNN “do QH thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” ta thấy, thứ nhất, nhiệm vụ, quyền hạn của QH được quy định tại Điều 84 của Hiến pháp nên để QH thực hiện được yêu cầu thành lập Kiểm toán Nhà nước thì nội dung này phải được quy định thành một nhiệm vụ, quyền hạn của QH tại điều này của Hiến pháp.

Thứ hai, một cơ quan nhà nước được giao “hoạt động độc lập, chỉ tuân theo pháp luật” thì có nghĩa là cơ quan đó không phụ thuộc vào một cơ quan cụ thể khác (kể cả QH, Chính phủ, Tòa án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân Tối cao). Vị trí pháp lý của một cơ quan độc lập như vậy không thể quy định một nơi nào khác ngoài Hiến pháp.

Cơ sở hiến định của KTNN theo yêu cầu của tuyên bố Lima, Mexico và kinh nghiệm một số nước

Vấn đề cần thiết quy định và nội dung những vấn đề cần quy định về KTNN trong Hiến pháp đã được đề cập rõ ràng trong tuyên bố Lima, Mexico và Hiến pháp của nhiều nước.

Tuyên bố Lima và Tuyên bố Mexico là những văn bản quan trọng của Tổ chức Kiểm toán tối cao quốc tế (INTOSAI). Trong các tuyên bố này khẳng định vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong “quản trị lành mạnh tài chính công”, “phát hiện và ngăn ngừa thiệt hại” trong sử dụng ngân sách; khẳng định yêu cầu bảo đảm tính độc lập trong tổ chức, hoạt động của KTNN. Trong các tuyên bố này đã nêu lên các nội dung cần quy định trong Hiến pháp là: việc thành lập KTNN và sự độc lập của nó (bổ nhiệm, miễn nhiệm, tính độc lập trong tổ chức và hoạt động, kể cả độc lập của kiểm toán viên; độc lập về phương diện tài chính và quỹ ngân sách). “Mặc dù các cơ quan nhà nước không thể có sự độc lập tuyệt đối vì dù sao về tổng thể các cơ quan này vẫn là một bộ phận của nhà nước đó, tuy nhiên cơ quan Kiểm toán tối cao cần phải có sự độc lập về tổ chức và chức năng đủ để hoàn thành nhiệm các nhiệm vụ của mình”. “Việc thành lập cơ quan Kiểm toán tối cao và mức độ độc lập cần thiết của nó cần được quy định trong Hiến pháp, các chi tiết cụ thể có thể nêu trong các điều luật. Đặc biệt, Kiểm toán tối cao cần phải có sự bảo vệ đầy đủ về mặt pháp luật nhằm chống lại các tác động bên ngoài đối với sự độc lập và thẩm quyền kiểm toán của cơ quan kiểm toán tối cao”. “Tính độc lập của các kiểm toán viên cũng phải được quy định trong Hiến pháp (đặc biệt là thủ tục bổ nhiệm, bãi nhiệm kiểm toán viên) còn cách thức bổ nhiệm, bãi nhiễm cụ thể thì tùy thuộc vào quy định của Hiến pháp từng nước” (khoản 5,6 trong mục II Tuyên bố Lima).

Qua nghiên cứu Luật kiểm toán của 26 nước, chúng tôi thấy, tuy mức độ cụ thể của các quy định khác nhau (Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Nga, Cộng hòa Liên bang Đức chỉ quy định một khoản nhỏ trong một điều về KTNN; Hiến pháp Brazil quy định 7 điều) nhưng hầu hết Hiến pháp của các nước này đều quy định về địa vị pháp lý và tính độc lập của KTNN.

Về bổ nhiệm, miễn nhiệm được Hiến pháp của một số nước quy định, nhưng thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiễm ở các nước không giống nhau. Trong Hiến pháp 9 nước có quy định về vấn đề này thì Hiến pháp của 4 nước (Hàn Quốc, Ấn Độ, Pakistan, Bolivia) quy định thẩm quyền của Tổng thống bổ nhiệm Tổng KTNN, còn Hiến pháp của 5 nước (Nga, Hungaria, Ba Lan, Czech, Peru) lại quy định thẩm quyền này cho QH.

Trong Hiến pháp của 9 nước có quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN thì Hiến pháp của 3 nước quy định Kiểm toán có chức năng kiểm tra (kiểm tra báo cáo quyết toán ngân sách, kiểm tra quản lý và công khai tài chính); Hiến pháp của 5 nước quy định chức năng của cơ quan này là kiểm toán (kiểm toán hoặc kiểm toán tính hợp lý, hợp pháp và hiệu quả hoặc kiểm toán quản lý tài chính và việc chấp hành NSNN).

Hiến pháp của nước CHND Trung Hoa 1982 quy định “Quốc vụ viện thành lập cơ quan Kiểm toán Nhà nước để kiểm toán và kiểm tra... (Điều 91).

Hiến pháp của Peru quy định Tổng kiểm toán, với tư cách là một cơ quan Trung ương độc lập, một phần của hệ thống kiểm tra quốc gia, xem xét việc thực hiện ngân sách công, việc sử dụng, quản lý các khoản nợ công, việc quản lý và phương thức sử dụng nguồn tài sản công” (Điều 146).

Thử bàn về cơ sở hiến định của KTNN ở nước ta

Việc cần thiết quy định về KTNN trong Hiến pháp phụ thuộc vào vị trí, vai trò của KTNN trong cơ cấu quyền lực nhà nước và bộ máy nhà nước.

Tính độc lập của KTNN và mối quan hệ giữa KTNN với các cơ quan nhà nước khác. Yếu tố này bao gồm các nội dung như KTNN thuộc nhánh quyền lực nào (lập pháp, hành pháp, tư pháp) hay độc lập không thuộc nhánh quyền lực nào. Nghiên cứu vấn đề này cũng để trả lời xem những quy định hiện hành về tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước ở nước ta đã bao hàm cả KTNN hay chưa? Có thể ép KTNN vào những quy định hiện hành về một loại hình cơ quan nhà nước nào đó được không? Cần nghiên cứu để khẳng định yêu cầu độc lập trong tổ chức hoạt động của KTNN đến mức độ nào? KTNN có thuộc cơ quan nào khác không?

Bản chất hoạt động của KTNN là yếu tố rất quan trọng để xác lập sự cần thiết phải có sơ sở hiến định của KTNN.

Vấn đề cốt yếu ở đây là phải xác định xem hoạt động KTNN thuộc loại hình hoạt động quản trị quốc gia hay chỉ là hoạt động nghiệp vụ thuần túy. Kiểm toán là một phần độc lập thiết yếu trong quản lý nhà nước hay chỉ là một khâu trong hoạt động nghiệp vụ hỗ trợ của bộ máy giúp việc?

Theo quan điểm của chúng tôi như đã phân tích yêu cầu xác định cơ sở hiến định của KTNN đã trình bày ở trên thì KTNN là cơ quan chức năng (không phải là chuyên môn nghiệp vụ thông thường) độc lập có vai trò quan trọng trong quản trị quốc gia bằng hoạt động kiểm toán của mình đối với tài sản quốc gia, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả và tính minh bạch hoạt động của bộ máy nhà nước.

Sau khi đã giải quyết các vấn đề đặt ra ở trên cần nghiên cứu thể hiện nội dung cơ sở hiến định về kiểm toán, bao gồm: địa vị pháp lý của KTNN (vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ); tổ chức cơ quan KTNN (việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng kiểm toán, Kiểm toán viên); quy định về KTNN hay kiểm toán nói chung (gồm kiểm toán và kiểm toán độc lập) cũng cần được xem xét, cân nhắc và lý giải thấu đáo.

Việc thể hiện trong Hiến pháp vấn đề KTNN được xác định trên cơ sở kết quả nghiên cứu yêu cầu khách quan, nội dung vấn đề cần quy định.

Phụ thuộc vào mức độ cần thiết, có thể có phương án thể hiện vấn đề này như sau:

Phương án 1: Bổ sung nội dung vào một điều, khoản của Hiến pháp.

Đây là phương án tối thiểu nhưng gọn, dễ hiểu, tính khả thi cao. Cụ thể là: bổ sung việc bầu Tổng KTNN vào Khoản 7 Điều 84 Hiến pháp hiện hành quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của QH, tức là: “7. Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm... Tổng kiểm toán Nhà nước...”.

Phương án 2: Bổ sung một điều, một số điều về KTNN vào Hiến pháp, đó là: bổ sung một điều quy định việc QH thành lập KTNN, cơ quan thực hiện Kiểm toán bảo đảm tính minh bạch của tài chính quốc gia.

KTNN hoạt động độc lập, chỉ tuân theo pháp luật.

Tổng KTNN do QH bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm.

Và bổ sung 1 chương riêng về KTNN hoặc bổ sung một số điều vào chương Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân; đổi chương này thành “Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, Kiểm toán Nhà nước”.

Nghiên cứu và giải quyết những vấn đề liên quan đến cơ sở hiến định của KTNN nêu trên sẽ góp phần không nhỏ vào việc nâng cao địa vị pháp lý, tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN trong điều kiện hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa.

Gs.Ts Phan Trung Lý
Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật --ĐBND

| Chia sẻ |
THẢO LUẬN  
Chưa có thảo luận nào
Ý KIẾN CỦA BẠN  
  Hãy đăng nhập để thảo luận

Tin cùng loại cũ hơn